Raphaël Kempf est juriste, titulaire du certificat d’aptitude à la profession d’avocat. Il a publié L’OMC face au changement climatique – Etude de droit international aux éditions Pedone en 2009.
Le journaliste, inquiet, ose sa question: « Avez-vous quelque crainte que, peut-être, un mouvement d’extrême-gauche surgisse de ces révolutions, un mouvement qui voudrait que, peut-être, l’économie soit plus fermée? Je veux dire, il y a eu beaucoup de photos de Guevara là-bas. » Lors de cette conférence de presse sur les « printemps arabes » tenue au siège du Fonds monétaire international en avril 2011, le Directeur général d’alors, M. Dominique Strauss-Kahn, s’est montré rassurant. « C’est une bonne question, a-t-il répondu. Une bonne question. Il y a toujours un risque, mais je ne suis pas sûr qu’il se concrétise. »
Que le journaliste soit rassuré, en ce qui concerne la Tunisie, M. Strauss-Kahn a probablement raison. Depuis la chute du président Zine El-Abidine Ben Ali le 14 janvier 2011, les autorités transitoires poursuivent la même politique économique que sous l’ancien régime, et cherchent à restaurer la confiance des marchés. Il s’agit, en effet, d’éviter que la Tunisie perde son statut de bon élève du FMI, lequel, peu avant la révolution, avait pu louer sa « réglementation simplifiée » et ses « travailleurs low cost bien éduqués« 1. Il s’agit ainsi de montrer au monde que, sur le plan économique, tout va continuer comme sous Ben Ali.
La question de la dette publique est un symbole de cette continuité, et les officiels tunisiens lui ont consacré leurs premières déclarations après le 14 janvier. Comme M. Mustapha Kamel Nabli, ancien ministre de Ben Ali dans les années 1990, et haut cadre de la Banque mondiale, qui a quitté Washington pour devenir gouverneur de la Banque centrale de Tunisie, quelques jours après la chute du dictateur. Il déclare dès le 21 janvier que « la Tunisie remboursera ses dettes dans les délais« . Le remboursement immédiat des dettes d’un dictateur renversé par une révolution n’est pourtant pas une chose évidente. Aristote écrivait déjà que « quand la démocratie succède à l’oligarchie ou à la tyrannie, bien des gens pensent qu’on doit décliner l’accomplissement des traités existants, contractés, disent-ils, non par l’Etat, mais par le tyran« 2. Aujourd’hui encore, bien des gens pensent que les Tunisiens ne doivent pas rembourser les dettes de Ben Ali.
Le système Ben Ali, un « pouvoir à crédit »
Sous le règne de Ben Ali, si la part relative, dans le revenu national brut, de la dette extérieure de la Tunisie s’est réduite, elle a plus que triplé en valeur absolue, elle était ainsi de 6,8 milliards de dollars à son arrivée en 1987 et de 21,7 milliards en 2009. Comment expliquer cette explosion? Et comment savoir dans quelle mesure cette dette a été contractée au nom de l’Etat, mais au bénéfice du tyran ou de ses proches?
Les observateurs de l’ancien régime ont relevé l’importance du système de la dette dans le fonctionnement du pouvoir. M. Fathi Chamkhi, professeur à l’université de la Manouba à Tunis, milite depuis longtemps au sein d’ATTAC pour l’annulation de la dette de la Tunisie. Il explique ainsi, quelques mois après la révolution, que la dette « était le cœur du système. Depuis vingt-trois ans, le régime est maintenu en vie artificielle grâce à une seule chose: le mécanisme de la dette. Demander l’annulation de la dette sous Ben Ali consistait à vouloir abattre le système.«
Les conclusions de la chercheuse Béatrice Hibou, dans son enquête extrêmement précise sur « l’économie politique de la répression en Tunisie« , permettent d’étayer ce constat. Elle a ainsi qualifié le système de Ben Ali de « pouvoir à crédit« , d’ »économie d’endettement » fondée sur un mécanisme de « créances douteuses » qui profitait en premier lieu au régime et à ses proches3. Elle décrit « le système des prêts non remboursés (ou « non remboursables »), des créances irrécouvrables, accrochées ou douteuses » comme « un fait social massif » dans la Tunisie de Ben Ali, « un mécanisme de financement de l’économie à part entière » et « une modalité d’exercice du pouvoir« .
Le pouvoir et les grands hommes d’affaires pouvaient ainsi obtenir auprès des banques implantées en Tunisie des prêts qui ne seraient pas remboursés. Au moment des privatisations, « de nombreuses entreprises publiques leur auraient ainsi été cédées (…) sans que ceux-ci ne déboursent la moindre somme, l’opération étant financée par un prêt « non remboursable » fourni par les banques. » Ce système, qualifié de « fictif« , pouvait se perpétuer car l’Etat, à travers notamment la Banque centrale, jouait le rôle de prêteur en dernier ressort. Et lui-même obtenait auprès des bailleurs internationaux les fonds nécessaires à la recapitalisation des banques et à l’apurement de ces créances douteuses qui, note Béatrice Hibou, s’étaient malgré tout reconstituées suite à des prêts de la Banque mondiale et de l’Union européenne à la fin des années 1990.
Ce système fictif fonctionnait car il faisait consensus entre les acteurs. « Tous les intéressés (banques, Banque centrale, sociétés financières, entreprises, autorités publiques, entités internationales en contact avec la Tunisie) connaissent les fragilités du système bancaire, ses faiblesses, ses insuffisances, ses points névralgiques, ses sources potentielles de risque systémique. Mais tous savent que l’Etat et les bailleurs de fonds interviendront toujours pour remédier à ces carences. » Les bailleurs de fonds internationaux, notamment, prenaient part à cette fiction, et connaissaient ce mécanisme. « Les partenaires étrangers financent donc l’économie tunisienne sans se poser de questions et participent ce faisant à la fiction d’une économie d’endettement saine et d’un système bancaire performant. »
On le voit, la dette contractée au nom de la Tunisie sous le régime de Ben Ali a servi à perpétuer cette fiction qui profitait aux plus proches du pouvoir. Béatrice Hibou note en effet que « le « consensus » s’obtient entre les acteurs dominants du système, en occultant l’existence de ceux qui n’en bénéficient pas. Ces laissés-pour-compte de l’économie d’endettement et du cercle « vertueux » des créances douteuses sont pourtant nombreux« . La très grande majorité des agriculteurs, des petites et moyennes entreprises, des artisans ainsi que, évidemment, les travailleurs informels, n’ont pas accès au crédit.
La dette tunisienne paraît ainsi avoir été contractée par un régime dictatorial, pour ses propres intérêts, sans le consentement du peuple et à son préjudice. Pourtant, les autorités transitoires post-révolutionnaires ont eu pour premier geste de perpétuer ce mécanisme et de continuer à rembourser ces dettes. La loi de finances pour 2011 a été adoptée par l’ancien régime le jour même où Mohamed Bouazizi, un de ces « laissés-pour-compte de l’économie d’endettement« , s’immolait par le feu à Sidi Bouzid. Le service de la dette (principal et intérêts) constituait dans ce texte le premier poste de dépense de l’Etat, et était trois fois supérieur au budget de l’enseignement supérieur, ou à celui de la santé, par exemple4. A la suite de la révolution, le gouvernement transitoire a souhaité adopter un nouveau budget, pour répondre aux revendications sociales. Pourtant, dans la loi de finances complémentaire du 25 juin 2011, le service de la dette est toujours le premier poste de dépense de l’Etat, loin devant tous les autres budgets5, ce qui pousse certains Tunisiens à en demander l’annulation.
Une dette odieuse?
Un collectif de militants tunisiens, le RAID ATTAC / CADTM Tunisie et le Comité des diplômés de l’université chômeurs, ont adressé le 20 mars 2011 une lettre au nouveau gouverneur de la Banque centrale. Ils écrivent que « la Tunisie a besoin de mobiliser, de toute urgence, toutes ses ressources financières, afin de faire face aux nécessités de la situation actuelle, notamment: l’extrême pauvreté, l’indemnisation des chômeurs, l’amélioration de la situation matérielle des salariés, etc. » Et ils demandent en conséquence, pour mobiliser ces ressources, « un moratoire unilatéral sur la dette publique de la Tunisie (avec gel des intérêts), pendant la durée de réalisation d’un audit de cette dette« .
La question de l’audit est essentielle. « Je ne crois pas que la dette soit odieuse dans son intégralité, explique M. Mustapha Stambouli, ingénieur et ancien fonctionnaire du PNUD, un audit devra être mené très rapidement pour faire l’état des lieux et faire ressortir la part de la dette qui a servi à l’investissement public utile pour le développement du pays et à la création d’emploi et celle de la dette odieuse utilisée à des fins privées. »
Cet audit, une fois réalisé, permettrait à la Tunisie d’annuler unilatéralement la part illégitime de la dette. Cette décision pourrait alors s’autoriser d’un certain nombre de soutiens internationaux. Le Sénat belge a ainsi adopté le 20 juillet 2011 une résolution demandant l’annulation de la dette bilatérale de la Tunisie envers la Belgique car, expliquent les sénateurs, « la majeure partie [de la dette] n’a pas profité à la population« . Cent parlementaires européens ont signé un appel à la suspension de la dette tunisienne en attendant les résultats d’un audit. En France, M. François Hollande souhaite que cette dette soit transformée en don. Sur le plan international, un rapport de l’International Crisis Group6 ainsi que M. Joseph Stiglitz7 demandent, à tout le moins, le rééchelonnement de la dette.
Sur le plan juridique, une décision unilatérale d’annulation de la dette constituerait a priori une violation par la Tunisie de ses engagements internationaux. Et ses créanciers pourraient alors chercher à en obtenir le paiement devant les divers tribunaux étatiques ou arbitres internationaux, compétents en vertu des différents contrats de prêt signés par la Tunisie. Devant ces juridictions, elle pourrait pourtant s’autoriser d’un certain nombre d’arguments juridiques pour démontrer qu’elle était en droit, de manière exceptionnelle, de ne pas respecter ces contrats de prêt.
L’argument essentiel serait fondé sur la doctrine dite de la « dette odieuse« , qui a été élaborée par Alexander Nahum Sack. Il écrit, en 1927, que « les dettes « odieuses », contractées et utilisées à des fins lesquelles, au su des créanciers, sont contraires aux intérêts de la nation, n’engagent pas cette dernière — au cas où elle arrive à se débarrasser du gouvernement qui les avait contractées — sauf dans la limite des avantages réels qu’elle a pu obtenir de ces dettes. Les créanciers ont commis un acte hostile à l’égard du peuple ; ils ne peuvent donc pas compter que la nation affranchie d’un pouvoir despotique assume les dettes « odieuses », qui sont des dettes personnelles de ce pouvoir. »8 On reconnaît ici les trois caratéristiques des dettes contractées par la Tunisie de Ben Ali: elles n’ont pas servi les intérêts de la nation, elles ont été contractées par un pouvoir despotique, et les créanciers le savaient.
Même s’il est aujourd’hui difficile de dire que cette théorie de la dette odieuse est – ainsi formulée – une règle de droit international – beaucoup de juristes tendant même à affirmer le contraire9 -, le professeur Robert Howse rappelle que, même sans utiliser l’expression, il existe en droit international « certaines limites équitables au caractère sacré des accords de prêts entre Etats« 10.
Ainsi, malgré des incertitudes, le cas peut être juridiquement défendu. Certains professionnels de la banque en ont récemment pris toute la mesure et avertissent : « N’est-il donc pas temps que les créanciers (donc notamment les banques) s’inquiètent du sort de l’argent qu’ils prêtent et de l’ »honorabilité » de leurs débiteurs? Le risque est clair : leur créance peut être annulée!« 11
S’il existe de nombreux arguments et soutiens pour, à tout le moins, suspendre provisoirement le paiement de la dette, pourquoi les autorités transitoires tunisiennes ont-elles évité tout débat sur la question? Pourquoi ont-elles été si promptes à rassurer les créanciers?
Faut-il chercher une explication d’ordre psychologique, comme semble nous y inviter Béatrice Hibou ? Elle note en effet que « l’Etat tunisien (…), pour des raisons économiques et historiques, a toujours mis un point d’honneur et son nationalisme le plus fier à rembourser en temps et en heure?« 12 Mais, payer les dettes d’un dictateur déchu, est-ce toujours une question d’ »honneur« ?
L’explication se trouverait plutôt dans les conseils adressés à la Tunisie post-révolutionnaire par les bailleurs de fonds. L’un des premiers d’entre eux, M. Robert Zoellick, président de la Banque mondiale, a ainsi expliqué à Tunis le 4 mai 2011 que, « si un pays veut avoir de nouveau accès aux marchés financiers, chercher à obtenir un allégement de la dette ne l’aidera pas« . Peu après, le G8, sans sa déclaration de Deauville sur les « printemps arabes« , a insisté sur la nécessité de « renforcer l’intégration en matière de commerce et d’investissements » et de « réduire les risques des investisseurs privés« . En d’autres termes, les bailleurs demandent à la Tunisie de poursuivre la route qu’elle avait prise sous Ben Ali. Il serait, en effet, préjudiciable aux investisseurs étrangers de ne plus avoir facilement accès aux « travailleurs low-cost bien éduqués » tunisiens.
Comme l’explique M. Fathi Chamkhi, « les bailleurs de fonds veulents être rassurés pour le maintien de l’ancien régime. Ils veulent que ce système [économique] reste en place. Ils n’ont pas de garantie pour cela. La meilleure garantie était celle de la dictature de Ben Ali. » Pourtant, « ce modèle économique ne marchait pas pour les plus pauvres, c’était un système de pillage« .
Alors, que s’est-il passé en 2011 ? « C’est donc une révolution contre un système économique, contre un système capitaliste néolibéral typique à la Tunisie. » Et M. Chamkhi de conclure que « la question fondamentale de la révolution aujourd’hui est le problème du changement de régime économique. Tous les partis, de la droite à l’extrême-gauche, évacuent la question économique. Ils ne mettent en avant que la forme du pouvoir, comment passer à un régime démocratique. Mais personne ne remet en question le modèle économique et social qui a été appliqué sous Ben Ali. »
Notes
1 Masood Ahmed, « Trade Competitiveness and Growth in the MENA Region », publié sur le site internet du FMI, 30 octobre 2010.
2 Aristote, Politique, livre III, chapitre I, § 10.
3 Béatrice Hibou, La Force de l’obéissance – Economie politique de la répression en Tunisie, La Découverte, Paris, 2006, rééd. Med Ali/RMR, Sfax/Tunis, 2011.
4 Loi n° 2010-58 du 17 décembre 2010, portant loi de finances pour l’année 2011, Journal Officiel de la République Tunisienne, 21 décembre 2010.
5 Décret-loi n° 56-2011 du 25 juin 2011, portant loi de finances complémentaires pour l’année 2011, Journal Officiel de la République Tunisienne, 28 juin 2011.
6 International Crisis Group, Soulèvements populaires en Afrique du Nord et au Moyen-Orient (IV): la voie tunisienne, Rapport Moyen-Orient/Afrique du Nord n° 106, 28 avril 2011.
7 Joseph Stiglitz, « West must help Tunisia to nurture democracy », Financial Times, 25 mai 2011.
8 Alexander Nahum Sack, Les effets des transformations des Etats sur leurs dettes publiques et autres obligations financières – Traité juridique et financier, Paris, Recueil Sirey, 1927.
9 Voir par exemple les deux volumes, majoritairement hostiles à cette théorie, que lui a consacrée la revue Law and Contemporary Problems en 2007, vol. 70, n° 3 et 4, disponibles sur le site internet de l’université de Duke.
10 Robert Howse, The Concept of Odious Debt in Public International Law, CNUCED, document de réflexion n° 185, juillet 2007.
11 Hubert de Vauplane, « Dettes souveraines: la question des dettes « odieuses »", Revue Banque, avril 2011, n° 735
12 Op. cit.
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